Entenda o Assunto:

O que São Dados Abertos

Transparência para um Futuro Melhor

O acesso à informação da maneira mais transparente possível é condição primordial para a constituição de uma sociedade verdadeiramente democrática. Mas, não somente isso: dados abertos possibilitam que cidadãos e governos atuem em conjunto na busca de soluções e estratégias para um maior desenvolvimento.

Dados abertos, especialmente dados abertos governamentais, são um recurso enorme e ainda pouco explorado. Os dados compartilhados podem ser livremente utilizados pelo cidadãos no desenvolvimento de aplicativos, negócios, jornalismo de dados, execução de pesquisas automatizadas sobre finanças públicas, processos eleitorais, ou ainda ferramentas tecnológicas que promovam o controle social. Há muitas áreas onde dados abertos têm valor e exemplos de como eles são usados já existem - neste portal abordamos diversas mostrando casos referenciais. São muitos também os grupos de pessoas e organizações que podem se beneficiar da disponibilidade, incluindo o próprio governo.

Após a criação da Lei de Acesso à Informação no Brasil (a 90ª no mundo), todas as informações produzidas ou custodiadas pelo poder público são públicas, salvo as sigilosas por lei. Contudo, mesmo que a informação esteja disponível, isso não significa que apresente-se em um formato acessível, capaz de ser reutilizado livremente pelo usuário interessado. Por isso, é preciso compreender o que significa ser aberto.

::Perguntas e Respostas

□ Que tipos de dados podem ser considerados abertos ?

O termo "dados abertos" tem um significado muito preciso. Os dados ou o conteúdo são abertos se alguém for livre para usá-los, reutilizá-los ou redistribuí-los, sujeito, no máximo, a medidas que preservem a proveniência e a abertura. Basicamente, devem ser legalmente abertos (o que significa que devem ser colocados em domínio público ou sob termos liberais de uso, com restrições mínimas) e tecnicamente abertos (o que significa que devem ser publicados em formatos eletrônicos legíveis por máquina e não proprietários, para que qualquer pessoa possa acessar e usar através de ferramentas de software comuns disponíveis gratuitamente) - muitas vezes as informações são disponibilizadas em formato PDF, em vez de um formato de planilha eletrônica, por exemplo, que possa ser retrabalhado, ou ainda se o são, planilhas disponíveis em formatos fechados (XLS e XLSX) em vez de abertos (CSV e ODS). Embora uma grande quantidade de dados seja publicada em sites governamentais, a maioria dos dados publicados destina-se apenas a ser lida como documentos independentes, não reutilizados para outros fins.

Educação, saúde, segurança – serviços como iluminação pública – todas as diversas áreas alcançadas pela gestão pública podem ser disponibilizadas.

▫ Princípios Básicos

Em dezembro de 2007, trinta ativistas do governo aberto se reuniram em Sebastopol, Califórnia, e escreveram um conjunto de oito princípios de dados abertos governamentais, estabelecendo critérios mais claros sobre o formato desses dados, indo além da noção mais abrangente inicial. Embora o foco tenha sido a abertura de informações governamentais, nos anos seguintes, os parâmetros tiveram seu uso ampliado, passando a incluir dados científicos ou mesmo de organizações privadas. Um de seus participantes, Lawrence Lessig (um dos maiores defensores da Internet livre, professor na faculdade de Direito de Harvard e um dos fundadores do Creative Commons), explica os resultados do encontro à época, cujos registros e lista de integrantes podem ser encontrados no seu website oficial:

▫ Restrições

□ Qual o potencial do impacto do fomento aos dados abertos em nosso cotidiano ?

Desde a criação de um sistema de saúde moderno, baseado em evidências, até a construção de cidades sustentáveis e energeticamente eficientes, os dados são cada vez mais um componente crítico em muitas iniciativas para tornar o mundo um lugar melhor. Nos próximos anos, a coleta, a análise e o uso de grandes quantidades de dados terão o potencial de gerar enormes benefícios sociais e econômicos, mas a capitalização bem-sucedida dessas oportunidades exigirá políticas públicas projetadas para permitir o florescimento da inovação orientada a dados. Existe um potencial inexplorado que pode ser libertado se transformarmos os dados públicos governamentais em dados abertos. Isso só irá acontecer se eles forem realmente abertos, ou seja, se não houver restrições (legais, financeiras ou tecnológicas) para a sua reutilização. Cada restrição exclui pessoas da possibilidade de reutilizar os dados públicos e torna mais difícil encontrar valiosas maneiras de fazê-lo. Para que o potencial de inovação seja realizado, dados públicos precisam ser dados abertos: não tem como se tornar uma cidade inteligente sem a implantação de abertura.

Para que o Dado Aberto tenha impacto e valor, ele deve ser colocado em uso. Portanto, tornar os dados utilizáveis é o componente principal de uma iniciativa bem-sucedida de dados abertos. Dois indicadores de um projeto de sucesso são justamente quando os desenvolvedores utilizam os dados para produzir produtos e serviços novos e relevantes, ou quando os integram em produtos e serviços já existentes. Em um cenário ideal, isso leva a um “ciclo virtuoso”, em que novos produtos aumentam a demanda por dados abertos, catalisando o lançamento de mais conjuntos de dados, o desenvolvimento de novos aplicativos e assim por diante.

Embora existam inúmeros exemplos de como os dados abertos já estão criando valor tanto social quanto econômico, ainda não sabemos que coisas novas se tornarão possíveis. Novas combinações de dados podem criar novos conhecimentos e descobertas, que podem levar a campos de aplicação totalmente novos. Isso já acontece desde o século XIX, quando o Dr. Snow combinou dados sobre mortes devido a um surto de cólera com a localização de cisternas d’água. Isso levou à construção do sistema de esgoto de Londres e melhorou a saúde geral da população.

□ Qual a diferença entre portais de transparência X portais de dados abertos ?

Com escopo mais amplo, o portal de dados abertos é o ponto único referencial para busca e acesso a dados públicos sobre todo e qualquer assunto ou categoria de interesse da população, como saúde, educação, segurança pública, assistência social, esportes, turismo. Abriga informações brutas para serem lidas por máquinas e softwares, sem formatações visuais e organizadas de forma a facilitar o processamento digital. O objetivo é fornecer material para a comunidade elaborar livremente aplicativos e sistemas com base nos dados. Já o portal de transparência atende determinação constitucional e legal (Lei Complementar 131, de 27 de maio de 2009) de dar publicidade à informações sobre a execução orçamentária e financeira dos órgãos e entidades públicas.

A posterior Lei de Acesso à Informação (12.527/11), estabelece práticas modernas de transparência para todas as esferas de governo e poder, mas não contempla o formato de dados abertos. Na maioria dos portais da transparência, há apenas mecanismos para consulta de informações, sem que o cidadão consiga baixá-las para livre uso. Ainda, esses portais são fortemente voltados à administração financeira, ao passo que uma política de abertura de dados deve considerar absolutamente todos os dados em domínio do poder público, salvo aqueles classificados em algum grau de sigilo. Apesar disso, avaliações de transparência da CGU (Escala Brasil Transparente 360º) e mais recentemente, do TCE PE (Resolução TC nº 68/2019), passaram a avaliar a disponibilização de dados em formato aberto. Confira uma entrevista sobre o assunto (com a cientista politica Raquel Lins, do Pernambuco Transparente):

Os portais da transparência são ferramentas focadas na gestão fiscal, apresentando informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios – em outras palavras, têm o objetivo de aumentar o controle das despesas e receitas no governo. Vários desses portais já apresentam esses dados financeiros (ou parte deles) em formato aberto, ou seja, com download e utilização livre para quem acessá-los. A Escala Brasil Transparente 360º, um diagnóstico da Controladoria Geral da União (CGU), apresenta uma contribuição de grande relevância ao apresentar uma metodologia que privilegia a Transparência Ativa exibida nesses websites especiais e ainda inclui critérios específicos sobre a disponibilização de dados abertos, identificando não só os portais existentes voltados à bases abertas, como também os portais de transparência que publicam informações fiscais no formato aberto (veja um mapa nacional de resultados aqui) - saiba mais sobre ela na seção sobre Bases Abertas.

Créditos Mapas: Thiago Ávila | Governos Abertos

□ Quais os principais desafios em nível local ?

Antes de mais nada, é preciso compreender que as diferentes capacidades das múltiplas instâncias do executivo (municipal, estadual e federal) impactam consideravelmente a abertura de dados, gerando cenários bastante diversos: enquanto no nível federal a sua realização é bastante extensa e monitorada por uma plataforma especial, no nível local a efetivação da política de dados abertos pode ser bastante crítica, especialmente nos municípios, com governança de tecnologia de informação e de gestão em geral ainda muito precárias - e é precisamente onde poderia ter mais potencial de transformação da realidade. A governança de tecnologia de informação dos municípios pernambucanos, por exemplo, segundo avaliação do Tribunal de Contas lançada no final de 2018, através do Índice de Efetividade de Gestão, ilustra essa deficiência. Por isso, catálogos bem estruturados de dados são ainda um desafio de encontrar além da Prefeitura do Recife.

“Apenas 13 cidades pernambucanas se destacam em Índice de Gestão”. Matéria do Jornal do Comercio, 06.12.2018.

O Índice de Efetividade da Gestão Municipal (IEGM) é uma ferramenta de diagnóstico desenvolvida pelos Tribunais de Contas estaduais de todo o país que visa à aferição da efetividade da gestão administrativa das prefeituras, no exercício anterior à sua aplicação. O IEGM é composto por uma avaliação realizada em sete indicadores envolvendo boas práticas nas temáticas de educação, saúde, planejamento, gestão fiscal, meio ambiente, proteção das cidades e governança da tecnologia da informação. O resultado auferido com sua aplicação servirá à sociedade, mediante a divulgação transparente do nível de gestão municipal apurado sob a ótica da estrutura, dos sistemas e dos processos organizacionais existentes, em comparação com as práticas que assegurem a entrega de serviços e soluções de forma eficiente, eficaz e efetiva à sociedade brasileira.

As primeiras políticas governamentais sobre dados abertos apareceram em 2009. Hoje, já são promovidas por mais de 250 governos nos níveis nacional, subnacional e municipal em mais de 50 países desenvolvidos e em desenvolvimento - apoiadas ainda por entidades como o Banco Mundial e as Nações Unidas, que lançaram iniciativas especiais de dados abertos. Estabelecer um Marco de Governo Aberto (uma política e normativo), estruturar o ambiente das instituições para a organização, aprimoramento e disponibilização de dados, além de estimular um ecossistema de utilização das bases são medidas essenciais para efetivar uma cultura de abertura. Com o tema “Dados abertos e governos locais: como atender às demandas das pessoas com os dados”, a especialista Fernanda Campagnucci participou de um webinar especial OKBR Webinar esclarecendo o assunto. Confira:

+ Leia ainda o artigo “Nove Desafios para o Presente e o Futuro dos Dados Abertos no Brasil” (04/08/19), de sua autoria.

□ Como eles podem ser utilizados?

Embora os dados abertos possam ser encontrados com facilidade, o seu uso requer um nível básico de conhecimento técnico. A alfabetização de dados é uma habilidade essencial para quem busca aproveitar as oportunidades que os dados abertos oferecem para criar novo valor e melhorar projetos. Hoje, um vasto conteúdo pode ser encontrado gratuitamente online para aprender como utilizar arquivos de dados, tais como CSV, JSON, XML e outros - consulte o Manual do Desenvolvedor (do W3C Brasil), cursos da Escola de Dados (confira um exemplo de tutorial com dados do Tesouro Nacional) e da Open Knowledge, ou diversos outros conteúdos que podem ser encontrados na internet oferecidos por entidades especializadas. Veja também as perguntas frequentes sobre o uso de dados.

> Tutorial explica uma forma de utilizar bases disponíveis no Dados.Gov.Br

□ Cursos Online da CGU

É possível ainda ampliar conhecimentos sobre transparência pública através dos cursos online gratuitos da Controladoria Geral da União. Com as capacitações da CGU sobre o tema, você conhecerá em detalhes o seu direito de acesso à informação e saberá como obter as respostas de que necessita ou exercer o controle social sobre as políticas públicas. O órgão ainda disponibiliza materiais didáticos especiais, como uma publicação que traz as bases normativas, conceituais e operacionais que a Controladoria tem utilizado na aplicação da LAI em suas decisões, e um "Manual E-SIC - Guia do Cidadão" a fim de oferecer subsídios aos cidadãos e à administração pública em geral para a realização consciente e seguros de atos relacionados à essa área.